Уважаемая Валентина Ивановна!

Уважаемые участники парламентских слушаний! Добрый день!

Счётная палата в субботу, 24 октября, получила проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» с сопровождающими документами и материалами и приступила к написанию заключения, поэтому я сегодня хотела бы высказать отдельные соображения, которые, как нам кажется, важны при формировании оценки представленных материалов.

Несколько слов о прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2018 года.

Правительственный прогноз на три года разработан в составе, как уже было сказано, трех вариантов (базового, целевого и консервативного), базирующихся на единой гипотезе развития мировой экономики в течение трех лет со среднегодовым темпом прироста 3,5%. При этом главное внимание в прогнозе уделено базовому варианту, который собственно и принят для расчета проекта бюджета на 2016 год.

К числу наиболее важных макроэкономических показателей отнесен показатель валового внутреннего продукта и инфляции, который утверждается первой статьей закона о бюджете.

В соответствии с базовым вариантом прогноза ожидается, что прогнозируемый объем валового внутреннего продукта составит в 2016 году 78,6 трлн. рублей при темпе роста 100,7% и индексе-дефляторе 106,3 %, при этом темпы роста в 2015 году, которые оценивает Министерство экономического развития, ожидаются на уровне 96,1%. Следовательно, при формировании проекта федерального бюджета на 2016 г. Правительство предполагает переход от заметного сокращения масштабов экономики к ее некоторому росту, находящемуся тем не менее в пределах статистической погрешности.

Согласно прогнозу, вероятность реализации такого варианта возможна и существует благодаря ожидаемому росту материальных запасов и потребительского спроса, а в дальнейшем – улучшению показателей внешнеторговой деятельности и восстановлению инвестиционного спроса.

Однако представляется неоднозначным вывод, сделанный в прогнозе, что рост этих показателей окажется достаточным для восстановления экономического роста в условиях снижения инвестиционной активности и при сохранении внешних финансово-экономических санкций.

Потребительский спрос зависит от настроения домашних хозяйств, в первую очередь с учетом складывающейся негативной ситуации на рынке труда и динамики реальных денежных доходов населения.

Рост товарных запасов во многом зависит от оценки хозяйствующими субъектами перспектив развития экономики и от уровня их доверия к проводимой государством экономической политике. К сожалению, как свидетельствуют конъюнктурные опросы, обе эти оценки пока невысоки.

Согласно представленному Правительством документу по базовому варианту прогнозируется существенное, как вы уже поняли, снижение уровня инфляции: с 12,2% (ожидаемой оценки) до 6,4% в 2016 году.

Принимая во внимание сокращение совокупного спроса в экономике как следствие сокращения реальных денежных доходов населения, относительно жесткую монетарную политику, прогнозируемое некоторое снижение тарифов на услуги естественных монополий, мы также ожидаем замедления темпов инфляции. Однако предположение о снижении в течение одного года темпов инфляции практически в 2 раза нам кажется требует дополнительного обоснования, поскольку сохраняет действие ряд факторов, который препятствует снижению инфляции, устранение влияния которых маловероятно на таком коротком – годовом – промежутке времени. К их числу относятся:

- невысокий уровень конкуренции на внутреннем рынке инвестиционных и потребительских товаров;

- укоренившиеся проинфляционные настроения;

- сложившаяся структура обязательных платежей в бюджет, где ставка сделана в основном на косвенные доходы, такие как НДС, пошлины, акцизы. И на них приходится более половины поступлений;

- старение производственных фондов, ограничивающее возможности предприятий по сокращению издержек;

- отсутствие системного и сбалансированного подхода к стимулированию долгосрочных накоплений;

- и относительно высокий уровень ставки банковского процента.

Серьезную обеспокоенность вызывает показатель численности населения с доходами ниже прожиточного минимума, сложившийся в январе-июне 2015 года, по данным Росстата, на уровне 21,7 млн. человек. Это на 2,8 млн. человек выше, чем за аналогичный период 2014 года. Столь значительного количества населения с доходами ниже прожиточного минимума не наблюдали с 2006 года.

Снижение реальных располагаемых доходов населения, реальной начисленной зарплаты естественно оказывает негативное влияние на уровень потребительского спроса, который в последние годы являлся одним из основных факторов поддержания экономического роста.

В прогнозе сделано предположение, что мы перейдем от этого фактора к фактору инвестиционного спроса. Однако явных мер, которые были бы на это настроены, мы в прогнозе не увидели. В прогнозе предусматривается практически стагнация доли оборота розничной торговли в ВВП, то есть предполагается, как я уже сказала, ослабление влияния на общеэкономическую ситуацию внутреннего потребительского спроса.

При прогнозируемой динамике реальных располагаемых доходов населения, реальной заработной платы и оборота розничной торговли даже в конечном 2018 году указанные показатели составят от уровня 2014 года лишь 98,6; 97,3 и 95,9% соответственно из-за ожидаемого их значительного падения по 2015 году.

При этом нам бы, конечно, хотелось видеть в прогнозе в среднесрочной перспективе меры, которые были бы нацелены на адресную поддержку населения, именно на адресную поддержку, которая бы существенно изменила ту ситуацию с количеством граждан, которые находятся за чертой бедности. Но, к сожалению, по прогнозу, который нам предложен, к 2018 году количество граждан, которые будут находиться за чертой бедности, будет составлять 18,4 млн. человек или на 2,3 млн. человек больше, чем в 2014 году. И мне кажется, что здесь есть все основания, чтобы очень серьезно работать.

Не менее проблемной темой продолжает оставаться состояние производственных фондов, которое напрямую связано с проблемой импортозамещения.

В 2014 году степень износа основных фондов (на конец года) увеличилась и составила 49 %, что выше уровня 2013 года на 0,8 пункта, то есть практически половина основных производственных фондов не только устарела, но и физически изношена. При этом по таким видам экономической деятельности, как «добыча полезных ископаемых», «рыболовство и рыбоводство», «строительство», «транспорт и связь», «образование», «здравоохранение и предоставление социальных услуг» степень износа основных фондов превышает 50 %. Этот факт свидетельствует о том, что на физически и морально устаревшем оборудовании достаточно сложно производить конкурентоспособную продукцию.

Процесс обновления основных производственных фондов идет крайне медленно. Коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) снизился и составил в 2014 году 4,3%. Коэффициент выбытия основных фондов уже третий год подряд сохраняется на низком уровне – 0,7%.

Основной поток инвестиций (более 70% общего объема) направлялся в такие виды экономической деятельности, как транспорт и связь, добыча полезных ископаемых, операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг, а также в обрабатывающие производства. Однако анализ структуры инвестиций в основной капитал по обрабатывающим производствам свидетельствует о том, что эти инвестиции направляются не на высокотехнологичные производства, а, к сожалению, в другие сферы, которые не задействованы настолько сильно в импортозамещении.

С одной стороны, эти факты свидетельствуют о необходимости существенного увеличения инвестиций в основной капитал, направляемых на цели обновления и модернизации производства. С другой стороны, как уже здесь отмечалось, недостаточная эффективность используемых инвестиций, она не приводит к должным результатам, которые мы ожидаем, и которые мы ежегодно прогнозируем в оценках социально-экономического развития.

Потенциал импортозамещения в секторе продовольственных товаров в настоящее время лимитируется ограниченными возможностями имеющихся производственных мощностей в пищевой промышленности.

Опять же по предварительной информации Росстата, которую мы на сегодняшний день имеем, в 2014 году уровень недозагруженных (свободных) среднегодовых производственных мощностей организаций по выпуску отдельных видов пищевых продуктов составлял в процентах: от 26,1 % по мясу и субпродуктам домашней птицы до 64,7-66,3 по сливочному маслу и крупам.

Таким образом, по некоторым видам продовольственных товаров существуют риски неполной компенсации выпадающих объемов импорта продовольственных товаров, запрещенных к ввозу из стран, с которыми мы находимся в режиме санкций.

При этом в соответствии с прогнозом в товарной структуре импорта (по данным таможенной статистики) прогнозируется снижение доли продовольственных товаров и сельхозсырья в общем объеме импорта с 15,2% в 2016 году до 14,8% в 2018 году.

Представляется целесообразным самым серьезным образом дополнительно проработать вопросы наличия высокой доли импортной составляющей в технологиях, оборудовании и комплектующих модернизируемых производств, выпускающих отечественную продукцию, что отрицательно влияет на своевременность обслуживания производственного оборудования и приводит к росту цен готовой продукции. Кроме того, мы самым серьезным образом должны обратить внимание на конкурентоспособность отечественной продукции, что тоже в свою очередь связано с состоянием производственных мощностей сельхозсырья, а также его качества.

Что касается параметров бюджетной системы, то динамика основных параметров на 2016 год характеризуется постепенным снижением доли доходов по отношению к ВВП (с 37,5% в 2014 году до 35,1% в 2016 году), а также сокращением общего объема расходов до 38,9% ВВП и дефицита до 3,8% ВВП.

Наличие дефицита бюджетной системы в основном обусловлено дефицитом федерального бюджета, который, как вы уже знаете, составляет 3%.

По сравнению с ожидаемой оценкой бюджета 2015 года доходы федерального бюджета в 2016 году прогнозируются с увеличением на 3,7%, расходы - на 4,4% и дефицит - увеличивается на 9 %.

При этом следует обратить внимание, что параметры федерального бюджета, как уже было отмечено Антоном Германовичем, сформированы в отсутствии «бюджетного правила».

И, как я уже неоднократно отмечала, это предъявляет достаточно серьезные требования к оценке доходов федерального бюджета. Безусловно, оценки, которые делает Министерства финансов, они осторожные, и они предполагают, что не сбудутся те прогнозы социально-экономического развития, которые сформированы Минэкономразвития. Безусловно, такая опасность существует.

Но, тем не менее, мы базируемся согласно бюджетному законодательству на прогнозе и на основных показателях прогноза социально-экономического развития и пока, по нашим экспертным оценкам (мы их пока не завершили), наша дополнительная оценка доходов оценивается в 126 млрд. рублей. При этом основной объем из этих дополнительных доходов приходится на доходы, которые администрируются Федеральной таможенной службой, и в первую очередь это дополнительные поступления по НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации.

Кроме того, мы не можем не отметить отсутствие какой-либо плановой работы, которая должна была быть осуществлена Правительством по поручению Президента РФ, по принятию мер по исправлению ситуации с накопившейся дебиторской задолженностью по доходам. Такой объём дебиторской задолженности по состоянию на 1 июля 2015 года составил 1,4 трлн. рублей, из которых 830 млрд. рублей приходится на штрафы в основном за нарушения валютного законодательства, которые администрируются Росфиннадзором.

Ключевым приоритетом в расходах федерального бюджета на 2016 год, по нашему мнению, должно было стать максимально эффективное планирование имеющихся ресурсов. Особое внимание на это было обращено в августовском поручении Президента. Но об этом я скажу чуть позже.

Учитывая, что сегодня мы находимся в палате регионов, мне хотелось бы большое внимание уделить именно тому, как сформирован блок межбюджетных отношений в проекте бюджета на 2016 год.

Как уже отметил Антон Германович, есть некоторая положительная динамика доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов и, в том числе, положительная динамика по дефициту.

В 2016 году планируется направить бюджетам субъектов Российской Федерации почти 1,6 трлн. рублей, что на 5,2%, выше показателя 2015 год.

В общем объеме межбюджетных трансфертов на 2016 год дотации составляют 41%, субсидии – 22,2%, субвенции – 20,3%, иные межбюджетные трансферты – 16,4%.

По сравнению с 2015 годом предусматривается сокращение субсидий и увеличение иных межбюджетных трансфертов в основном за счет предоставления бюджету Калининградской области соответствующих иных межбюджетных трансфертов на обеспечение поддержки юридических лиц, которые функционируют на территории Особой экономической зоны Калининградской области.

При этом хочу обратить внимание, что в проекте бюджета на 2016 год продолжается практика планирования достаточно большого количества субсидий, их 90 на данный момент. Это абсолютно неуправляемая ситуация. Вся аналитика свидетельствует о том, что процедура предоставления субсидий настолько забюрокрачена и она настолько серьезно снижает оперативность принятие решений, что уже давно настало время отказаться от такого большого количества субсидий. Тем более что регионы не успевают сориентироваться, на что им нужно планировать соответствующие бюджетные ассигнования, тем более, что решения Правительства принимаются в течение финансового года.

Объем межбюджетных трансфертов, который распределен в законопроекте, составляет почти 980 млрд. рублей, или 62,1%. Дотации распределены на 85,7%, а вот те самые иные межбюджетные трансферты – всего на 14,6%.

Есть также дотации на сбалансированность, которые возрастают серьезно до 91,5 млрд. рублей в 2016 году, или на 52,4%.

При этом запланирована компенсация выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации по налогу на прибыль организаций в связи с изменением налогообложения нефтяной отрасли. Но проект методики распределения дотаций в материалах не содержится.

При этом в объеме дотаций не предусматривается какая-либо компенсация в связи с действием консолидированных групп налогоплательщиков. Как сказал Антон Германович, возможно в 2015 год те средства, которые предусмотрены в бюджете, будут использованы на эти цели. Но, я думаю, что 2015 год эту проблему не решит, поскольку мы имеем ухудшающуюся тенденцию. За 2014 году мы имели сальдированный результат по КГН выпадающие доходы в целом - 65 млрд. рублей (потерял 31 регион), за I полугодие 2015 года – это уже 53 млрд. рублей (потеряло уже 47 регионов).

Мы говорили о том, что ресурсов будет недостаточно, и предлагаем Министерству финансов задуматься над методологией расчёта налогового потенциала при определении размера дотации по налогу на прибыль, имея в виду, что в расчет налогового потенциала должен быть взят период не 2,5 года (2013, 2014 и I полугодие 2015 года), а 1,5 года. Поскольку основная проблема КГН пришлась на 2014 и 2015 годы.

Еще раз обращаюсь к Антону Германовичу, что это важная тема, на которую нужно обратить внимание.

Как было уже отмечено, дефицит субъектов Российской Федерации спланирован в сумме 412 млрд. рублей, или 0,5% ВВП. К сожалению, предполагается, что этот дефицит снова будет покрываться коммерческими кредитами и кредитами из федерального бюджета. Но я хочу обратить внимание, что к выдаче в 2016 году планируется 140 млрд. рублей, к возврату – 122,8 млрд. рублей. То есть это практически нулевое сальдо. А это означает что ситуация в этой части кардинально не изменится и долговая ситуация, которая сложилась, также не претерпит существенных изменений. И мы еще раз обращаем внимание, что давно настало время что-то кардинально менять в отношениях с бюджетами регионов, а не делать косметические поправки.

Еще две темы, на которые было обращено существенное внимание в поручениях Президента.

Первое - это планирование Федеральной адресной инвестиционной программы.

Объемы средств, которые направляются на ФАИП, у нас сокращаются на 10% по сравнению с уровнем 2015 году. Но, к сожалению, результаты проверок Счетной палаты показывают, то в ФАИП на 2016 год, как это и было в предыдущие годы, предусматривается включение объектов с низкой степенью технической готовности, отсутствием проектно-сметно документации, отсутствием заключения «Главгосэкспертизы» и правоустанавливающих документов на земельные участки. Я должна сказать, что это достаточно большой перечень главных распорядителей средств и достаточный объем расходов, которые планируются без соответствующих документов, а это значит, что средства будут тормозиться с точки зрения использования. И велика вероятность того, что эти средства будут перераспределены на иные цели, как это было во все предыдущие годы.

Также хотела обратить внимание, на то, о чем сказал Антон Германович, и что он назвал основной новацией бюджета 2016 года.

Речь идет о том, что средства, которые были в свое время переданы акционерным обществам и государственным компаниям, будут по остаткам на 1 января 2016 года перечислены на счета казначейства, но до 1 апреля 2016 года, а до 1 июля 2016 года соответствующие федеральные органы (в установленном Правительством порядке) должны будут решить, будут эти средства использованы на те же цели, будут ли они зачтены в счет тех объемов ассигнований, которые предусмотрены в бюджете, или они должны быть вовсе использованы на иные цели, но в том числе с помощью поправок в бюджет.

Я должна сказать, что поручение Президента предполагало несколько иную процедуру: не предусматривать бюджетные ассигнования там, где есть остатки по неисполнению. Сейчас поручение исполнено, но исполнено наоборот. Мы в любом случае приветствуем этот подход, но, обращаю внимание, что такая затянутая процедура может привести также к неэффективному использованию средств, поскольку в истечение этого периода (до 1 апреля 2016 г.) средства, которые сейчас находятся на счетах компании, будут переданы подрядчику и тогда поднять их с этих счетов будет невозможно. Но они также останутся неотработанными.

И, наконец, последнее. И об этом тоже говорил Антон Германович.

Бюджет предполагает два резерва. Причем один из резервов (он пока не очень большой, но его предполагается дополнять остатками на 1 января 2016 года до 150 млрд. рублей плюсом), звучит практически как антикризисный резерва 2015 года, под который Правительство формировало соответствующий антикризисный план.

Сейчас, как мы слышим, Правительство не планирует формировать антикризисный план. Но, тогда возникает вопрос: какой порядок будет использовать Правительство при исполнении средств, которые зарезервированы как антикризисные.

Мне кажется, уважаемый Антон Германович, с учетом того, что вы официальный исполнитель по данному законопроекту, в процессе рассмотрения данного документ в Парламенте, придется все равно дать ответ на этот вопрос.

Спасибо.