Сегодня "Российская газета" публикует Закон о федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, а также - бюджеты социальных фондов.
Де-факто госказна стала гораздо меньше зависеть от конъюнктуры нефтяных цен. Связано это с сокращением нефтегазовых доходов и падения их доли в ВВП страны. Новый бюджет сверстан из расчета 40 долларов за баррель на всю трехлетку, тогда как, например, бюджеты на 2013 и 2014 годы строились, исходя из 91-93 долларов за баррель.
О задачах, которые суждено решить трехлетнему бюджету, о том, как эффективнее его использовать, рассуждают колумнисты "Российской газеты": руководитель Экономической экспертной группы, заместитель председателя Общественного совета при минфине Евсей Гурвич и академик РАН, директор Института народнохозяйственного прогнозирования Виктор Ивантер.
Виктор Ивантер: Не бойтесь дефицита, он приносит доходы
Федеральный бюджет принят с достаточно большим дефицитом, и это рассматривается как неизбежное зло, от которого постепенно надо избавляться. На мой взгляд, дефицит пора реабилитировать.
Поскольку при правильном его использовании он является не фискальной проблемой, а инструментом экономического роста. И, наоборот, бездефицитный бюджет означает, что власть отказывается от активного вмешательства в экономику.
Тут все как в обычной семье - она тоже может устроить себе дефицит, но с разными последствиями. Если человек берет кредиты на текущие расходы, то он рискует пойти по миру. В 1990-е государство тоже дошло до дефолта, занимая на текущие нужды. А вот если семья берет ипотеку, то правильно делает, потому что вкладывает в будущее своих детей, в развитие.
Регулярные расходы бюджета (пенсии, зарплаты, содержание госаппарата, армии и так далее) должны покрываться за счет столь же регулярных доходов. А инвестиции в развитие государство может и должно делать, занимая в долг.
Должен признаться, что это не мое открытие, это придумал теоретик монетаризма Милтон Фридман. Он просто эмпирически обнаружил, что страны, имеющие дефицит на уровне 3 процентов ВВП, растут быстрее стран, где дефицит зашкаливает или стремится к нулю.
У разумного дефицита есть две меры. Первая - брать столько, сколько можно рационально потратить, то есть вложить с расчетом на будущий доход. Вторая - объем свободных ресурсов в экономике, тех сбережений, которые сделали бизнес и население, но не потратили потому, что не захотели чрезмерно рисковать. В последние два года объем этих невостребованных ресурсов только рос. Что касается внешних заимствований, то с ними надо быть очень аккуратными, учитывая понятные политические риски.
Чтобы бизнес начал вкладывать, ему нужна инфраструктура. Дороги, подведение электричества, газа и так далее - это задача государства. Для этого ему нужны доходы, а они могут появиться только в том случае, если бизнес будет вкладывать, развиваться. Получается сказка про белого бычка. Разорвать замкнутый круг может только власть, взяв на себя риски. Власть должна быть пионером инвестиций. Если власть не рискует чужими деньгами, то почему бизнес должен рисковать своими?
Без долгов тут не обойтись. Бюджет дает деньги, а строить, инвестировать в производство будет частный бизнес, ему тут просто важно не опоздать.
И, кстати, этот путь обеспечивает низкую инфляцию. Сейчас она снижается из-за упавшего спроса, но гораздо надежнее бороться с ростом цен, увеличивая товарное предложение.
Бюджет стал законом, его надо всем беспрекословно исполнять, это условие социальной стабильности. Но доходы спланированы из очень осторожного предположения, что цены на нефть останутся на уровне 40 долларов за баррель на протяжении трех лет. Даже если они выйдут на 45-50 долларов (а похоже, будет больше), возможность для инвестиционного маневра появляется уже в 2017 году.
На этот случай власть, во-первых, должна иметь набор готовых проектов на триллион рублей, которые она может реализовать, чтобы повысить темпы экономического роста. Обещанные 1,5-2 процента ВВП в год нас не могут устроить.
Во-вторых, уже довольно много сделано, чтобы избавиться от неэффективных расходов, остался второй шаг - превратить главный финансовый документ в бюджет развития.
Какие проекты нам помогут, откуда они возьмутся? Во-первых, здесь нет никаких секретов, у нас полно назревших проблем с инфраструктурой. Скажем, неплохо было бы иметь качественное шоссе Москва - Петербург или ускорить строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань, построить мосты, обеспечить людей и предприятия дешевым подключением к газу.
Особое направление - массовое жилищное строительство. Оно обладает огромным мультипликативным эффектом на экономику и решает, пожалуй, самую наболевшую проблему - обеспечение людей достойным жильем. С другой стороны, оно же является мощным способом отвлечения денег населения с потребительского рынка, способствуя тем самым снижению инфляции. Важно, что для мощных инвестиций в строительство не нужны какие-то глобальные разработки, это то направление, которое не требует большого времени на подготовку.
У нас большие долги перед коммунальной инфраструктурой - она запущена, а это приводит к постоянным авариям. А ведь труба не спрашивает, есть у вас деньги на ее ремонт или нет, и это очень дорого обходится. Если вложимся в трубы, это окупится.
Не так давно было решено использовать систему проектного финансирования для массовых инвестиций, однако в этом году отбор проектов прекратился. И все-таки давайте лучше учиться на собственных успехах - а они есть в оборонно-промышленном комплексе и сельском хозяйстве, где государство решилось на инвестиции и получило результат.
Евсей Гурвич: Экономить и не получать убытки
В этом году цены на нефть в сопоставимых долларах будут близки к уровню 2004 года. С тех пор ВВП страны вырос примерно на треть, а расходы бюджетной системы в реальном выражении увеличились на 90 процентов, реальный размер пенсий - в два с лишним раза. Фактически мы наращивали бюджетные расходы в основном за счет дорожающей нефти.
Теперь, когда цены на нефть вернулись на прежний уровень, приходится отказываться от расходов, которые обеспечивались нефтедолларами. Понятно, страна, как и семья, не может постоянно жить в условиях, когда ее расходы оторваны от доходов.
Когда стало ясно, что цены на нефть снизились не на короткое время, как было, например, в 2008-2009 годах, а надолго, правительство поставило задачу к 2020 году восстановить бюджетное равновесие, постепенно сокращая дефицит. Для всех нас это особенно важно в условиях, когда у страны почти не останется подушки безопасности на случай нового падения цены на нефть.
Часть балансировки бюджета будет обеспечена за счет дополнительных доходов. Однако, опасаясь затормозить и так достаточно слабый ожидаемый рост экономики, власти решили ограничиться небольшим повышением налогов, которое позволит удерживать доходы на стабильном уровне в реальном выражении. В основном это делается за счет нефтегазового сектора, который оказался в выигрыше от девальвации рубля, и в меньшей степени - за счет акцизов на нефтепродукты, а также на табак, которые будут дополнительно индексироваться на 10 процентов ежегодно. Впрочем, акцизы на табак повышаются не столько по фискальным соображениям, сколько для борьбы с курением.
Основную часть сокращения бюджетного дефицита придется проводить за счет экономии расходов. В среднем в предстоящую трехлетку их общую величину придется снижать по 5 процентов в год в реальном выражении. В результате к 2019 году по уровню государственных расходов мы вернемся к 2007-2008 годам.
Такие масштабы экономии еще раз ставят вопрос - действительно ли так необходима бюджетная сбалансированность, нельзя ли как-то избежать ее? Посмотрим еще на реальный опыт европейских стран. В ходе финансового кризиса 2008-2009 годов несколько стран попало в очень трудное положение, среди них Греция и Ирландия, где бюджетный дефицит достиг 14-15 процентов ВВП. Греция долго отказывалась снижать расходы, сопротивляется этому до сих пор, и в результате потеряла более четверти своего ВВП и находится в полной стагнации. Ирландия, напротив, взяла курс на быстрое оздоровление бюджета, и нынешний год закончит практически без дефицита. Как следствие, она уже к 2014 году вернулась на докризисный объем производства, а в нынешнем году превзойдет его уже на 34 процента! На мой взгляд, пример, достойный подражания, - не застойная Греция, а динамичная Ирландия.
Следующий вопрос - за счет чего будут сокращаться бюджетные расходы. Глядя на показатели федерального бюджета, многие сразу бьют тревогу, видя сокращение расходов на образование, здравоохранение и так далее. Но не нужно забывать, что только из федерального бюджета финансируются лишь оборона и безопасность, а по остальным направлениям важную роль играют также расходы из региональных бюджетов и внебюджетных фондов (прежде всего Пенсионного). Чтобы получить правильное представление, посмотрим на бюджетную систему в целом.
Анализ показывает, что единственным приоритетом бюджетной политики на предстоящие три года будут расходы на пенсии и социальную поддержку - в реальном выражении они сохранятся примерно на уровне нынешнего года. Во многом это определяется решением вернуться к индексации пенсий по фактической инфляции.
Если вынести за скобки социальную политику, то увидим, что остальные расходы федерального бюджета в целом должны снижаться не на 5, а примерно на 7 процентов в год в реальном выражении. Это касается национальной безопасности и национальной экономики, а расходы на правоохранительную деятельность будут уменьшаться даже быстрее. В чуть лучшем положении здравоохранение - на него расходы будут сокращаться по 5 процентов в год.
С одной стороны, такая политика демонстрирует ориентацию государства на поддержку нетрудоспособных и наименее обеспеченных. С другой - социальные расходы занимают все большее место в бюджете. В 2007 году они составляли 25 процентов всех расходов, в 2014 году, перед кризисом, - почти треть, 32 процента. К 2019-му их доля дойдет до 39 процентов.
Понятно, что где-то этот процесс все-таки должен остановиться, поскольку есть и другие важные направления, например, образование и здравоохранение, которые тоже работают непосредственно на граждан.
Вообще доминирование расходов на социальную политику больше характерно для благополучных развитых стран, уже решивших проблемы своего развития. Тогда как динамично растущие страны (а наша цель как раз вернуться в их ряды), как правило, тратят больше на образование и инфраструктуру и поддерживают низкую налоговую нагрузку.
Я думаю, что в рамках долгосрочной бюджетной политики нам нужно будет снова обсудить рациональный уровень доходов и структуру расходов бюджета, которые не только удовлетворяли бы потребности и ожидания граждан, но и обеспечивали опережающее развитие экономики.
